Fiscalização ambiental é dever de todos os entes

Para Entender Rapidamente A proteção do meio ambiente é responsabilidade compartilhada entre União, estados, Distrito Federal e municípios, conforme o art. 23, incisos III, VI e VII, da Constituição, regulamentado pela Lei Complementar 140/2011. O STJ já consolidou entendimento importante: competência para licenciar não se confunde com competência para fiscalizar — um ente pode fiscalizar e punir mesmo em área licenciada por outro. Uma série de julgamentos recentes detalha os limites dessa fiscalização: quando cabe medida cautelar, quando a apreensão de maquinário independe de má-fé do dono, e por que a demora do órgão ambiental nunca gera licença automática.

A atividade de fiscalização do meio ambiente pode representar, muitas vezes, a diferença entre uma floresta preservada e milhares de árvores ilegalmente cortadas, entre um rio de águas limpas e a poluição irreversível, entre um ecossistema equilibrado e uma paisagem natural devastada. Embora também tenha função repressiva, a fiscalização busca, fundamentalmente, agir antes que o problema ambiental efetivamente aconteça.

No Brasil, a proteção do meio ambiente, das florestas e da flora é responsabilidade compartilhada entre União, estados, Distrito Federal e municípios, conforme prevê o artigo 23, incisos III, VI e VII, da Constituição Federal. Esse federalismo de cooperação ecológica foi regulamentado pela Lei Complementar 140/2011, que define regras para ações de fiscalização e de licenciamento.

Ao longo dos anos, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que os entes federativos têm, dentro de suas esferas de competência, o dever conjunto de fiscalizar atividades que possam gerar poluição e degradação ambiental — especialmente quando a atividade ou o empreendimento funciona sem licença.

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Competência para licenciar não exclui competência para fiscalizar

Em outubro de 2025, a Primeira Turma reafirmou que o Ibama — autarquia federal — pode fiscalizar e aplicar sanções em áreas licenciadas pelos estados. A decisão foi tomada no julgamento do REsp 1.971.073, que manteve auto de infração e embargo aplicados pelo Ibama a uma fazenda em Mato Grosso, por irregularidades constatadas em área de reserva legal e nas atividades agropecuárias do local.

A sociedade responsável pela fazenda alegou que as sanções não poderiam ter sido aplicadas, já que possuía licença ambiental expedida pela Secretaria do Meio Ambiente de Mato Grosso. Ao dar provimento à apelação da empresa, o Tribunal Regional Federal da 1ª Região entendeu que, enquanto não anulada essa licença, o Ibama não poderia embargar as atividades realizadas na área.

Para o relator no STJ, ministro Paulo Sérgio Domingues, a licença emitida pelo estado, por si só, não impede a atuação fiscalizatória do Ibama, nem afasta a possibilidade de embargo ou multa: “incumbe ao Ibama o dever-poder de fiscalizar e exercer o poder de polícia sempre que houver atividade potencialmente lesiva ao meio ambiente, ainda que a atribuição para a concessão do licenciamento ambiental recaia sobre outro ente da administração pública. Isso porque, nos termos da legislação vigente, a competência para licenciar não se confunde com a competência fiscalizatória.”

Por outro lado, o ministro ponderou que não é possível haver multiplicidade de sanções administrativas sobre o mesmo fato: “o particular não pode sofrer penalidades cumulativas por parte de diferentes entes da federação em razão de uma mesma conduta poluidora.” No caso concreto, porém, não houve sobreposição de sanções por diferentes entes, mas sim exercício autônomo do poder de polícia em cada esfera federativa. “Nessas hipóteses, a competência comum para fiscalizar revela-se legítima e visa assegurar a adequada repressão a práticas nocivas ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”, afirmou.

Bloqueio de sistema ambiental exige autuação e direito de defesa

Em setembro de 2026, a Segunda Turma estabeleceu que, embora órgãos como o Ibama possam tomar medidas administrativas cautelares dentro de suas funções fiscalizatórias, é necessário assegurar às pessoas potencialmente atingidas o exercício do contraditório e da ampla defesa.

A posição foi reforçada no REsp 2.026.411, em que o colegiado considerou indevido o bloqueio, pelo Ibama, do acesso de uma empresa ao sistema de emissão do Documento de Origem Florestal. Segundo a autarquia, o bloqueio teria ocorrido para evitar novas infrações enquanto se apuravam indícios de irregularidades no comércio de madeira — mas a empresa alegou que a medida foi tomada sem aplicação de multa ou instauração do processo administrativo correspondente.

“O Ibama, no exercício de seu poder fiscalizatório, pode impor medidas cautelares, com o objetivo de prevenir a ocorrência de novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo. Porém, nos termos do Decreto 6.514/2008, a adoção dessas medidas não pode ocorrer de forma independente, sem a autuação do infrator ou a instauração de processo administrativo, com a indicação dos respectivos dispositivos legais e regulamentares infringidos e dos motivos que ensejaram o agente autuante a assim proceder”, afirmou o relator, ministro Afrânio Vilela.

Apreensão de maquinário independe da má-fé do proprietário

A fiscalização ambiental pode resultar na apreensão de máquinas e veículos usados em infrações, mesmo quando o proprietário do bem não participou do ilícito nem sabia que o equipamento seria usado para esse fim. A apreensão e o eventual perdimento estão relacionados ao uso do bem como instrumento da infração, e não dependem de comprovação de má-fé do dono.

Com base nesse entendimento, em junho de 2026, a Segunda Turma determinou a entrega ao Ibama de um trator alugado que teria sido usado no desmatamento de área da Reserva Biológica do Gurupi (MA), integrante do bioma amazônico. No processo (REsp 2.226.768), a proprietária do maquinário alegou desconhecer a intenção dos locatários de usá-lo na infração, sustentando que o bem não poderia ter sido apreendido.

No voto que prevaleceu, a ministra Maria Thereza de Assis Moura explicou que, embora a responsabilidade administrativa pela infração ambiental seja subjetiva em relação ao infrator, o artigo 25 da Lei 9.605/1998 determina a apreensão do bem utilizado no crime, independentemente de má-fé ou boa-fé do proprietário. Para ela, apreensão e perdimento não constituem sanção pessoal, mas resultado do uso do maquinário como instrumento de degradação ambiental. “O perdimento é uma consequência objetiva da utilização do bem no ilícito ambiental. O trator não será apreendido por culpa do proprietário, mas porque foi contaminado por uma função ilícita, configurando um efeito propter rem, de natureza objetiva. A punição sobre a coisa é um efeito acessório do ilícito ambiental”, concluiu a ministra.

Demora na análise não gera licenciamento automático

A demora do órgão ambiental em analisar um pedido de licença não gera aprovação tácita para início da obra. Esse entendimento foi aplicado pela Segunda Turma ao julgar o REsp 1.728.334, em junho de 2018, no qual uma construtora buscava anular auto de infração e multa aplicados pelo Ibama pela construção, sem licença ambiental prévia, de seis unidades habitacionais num condomínio em Angra dos Reis (RJ).

Citando norma administrativa que apontava ser aplicável ao caso, a construtora alegou que, quando o requerimento de licença não fosse analisado em 30 dias após o protocolo, haveria presunção de licenciamento, já que a morosidade administrativa não poderia prejudicar terceiros de boa-fé.

Para o ministro Herman Benjamin, porém, o silêncio administrativo diante do protocolo do pedido gera — até manifestação expressa em sentido contrário — presunção absoluta de que não houve licenciamento ambiental. Em trecho que se tornou referência, o ministro escreveu: “sem fiscalização independente, íntegra, universal, metódica, preventiva, eficaz e respeitada pelos infratores em potencial, o direito ambiental e as normas que o compõem nunca passarão de figuras retóricas que, em vez de realmente defenderem os bens ambientais constitucionalmente reconhecidos e garantidos, se prestam quando muito a enganar os beneficiários da legislação com promessas ilusórias e correlatas expectativas de amparo autêntico. Querer limitar, corroer ou fragilizar a função pública fiscalizatória dos órgãos ambientais equivale a arrancar os olhos e as mãos do guardião dos direitos de todos e das gerações futuras.”

O relator lembrou que o dever-poder de licenciamento e o dever-poder de fiscalização não podem ser confundidos, embora ambos integrem o chamado poder de polícia ambiental, dividido entre União, estados e municípios — especialmente quando o infrator opera sem licença. Segundo ele, qualquer norma que permitisse licença tácita, automática ou por simples protocolo inverteria a ordem lógica e temporal da autorização administrativa, que deve ser sempre prévia, “sob pena de perder por completo sua legitimidade ética, sentido prático e valor preventivo.”

Município também deve licenciar e fiscalizar

Em junho de 2022, a Segunda Turma julgou o AREsp 2.024.982 e manteve a responsabilidade do município de Guarulhos (SP) pelo uso de área pública por canil clandestino durante 13 anos. Na ação civil pública, o Ministério Público de São Paulo apontou indícios de maus-tratos contra mais de 100 animais, além de evidências de contaminação do solo e instalação irregular de poço para abastecimento de água no terreno.

Ao STJ, o município alegou que não poderia ser responsabilizado por atos de terceiros. O relator, ministro Og Fernandes, reforçou que o federalismo cooperativo impõe ao município a competência para licenciar e fiscalizar atividades e empreendimentos de impacto ambiental: “não há que se falar em ilegitimidade passiva da municipalidade que, ciente dos fatos por 13 anos, deixou de tomar medidas efetivas para sua solução, penalizando os animais submetidos ao ‘abrigo’, o que não pode mesmo ser tolerado, inclusive diante da dimensão ecológica da dignidade humana.”

Responsabilidade solidária, mas execução subsidiária

Em 2021, a Primeira Seção aprovou a Súmula 652: “a responsabilidade civil da administração pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária.”

Um dos recursos que deram origem ao enunciado foi o REsp 1.497.096, julgado em dezembro de 2015. Na ocasião, a Segunda Turma manteve a condenação da cidade do Rio de Janeiro por permitir a ampliação da área de um restaurante sobre parte da calçada próxima ao estabelecimento — estrutura fixa e fechada, autorizada por ato administrativo que dispensou o cumprimento das normas aplicáveis.

Em recurso especial, o município alegou que impor responsabilidade solidária ao poder público significaria transferir à sociedade o ônus de reparar prejuízo causado pelo particular. Segundo o relator, ministro Mauro Campbell Marques, a administração é solidária pelos danos ambientais decorrentes de sua omissão no dever de controlar e fiscalizar, já que contribui — direta ou indiretamente — tanto para a degradação quanto para seu agravamento, consolidação e perpetuação. Em outro trecho que se tornou referência, o ministro escreveu: “na apuração do nexo de causalidade no dano urbanístico-ambiental e de eventual solidariedade passiva, equiparam-se quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem não se importa que façam, quem cala quando lhe cabe denunciar, quem financia para que façam e quem se beneficia quando outros fazem.”

Ainda segundo o ministro, a condenação pecuniária pelo dano ambiental tem caráter compensatório, e os valores são aplicados em fundo destinado à reparação do meio ambiente — não sendo possível dizer que a coletividade seria, ao mesmo tempo, credora e devedora, caso o município fosse responsabilizado. “Entendimento em sentido contrário terminaria por inviabilizar que os entes federativos pudessem ser condenados em ação civil pública”, finalizou Campbell.

Para entender os termos

• Art. 23, III, VI e VII, CF: estabelece competência comum entre União, estados, Distrito Federal e municípios para proteger o meio ambiente, combater a poluição e preservar florestas, fauna e flora.
• Lei Complementar 140/2011: regulamenta a cooperação entre os entes federativos nas ações administrativas de licenciamento e fiscalização ambiental.
• Art. 25, Lei 9.605/1998: determina a apreensão de instrumentos, produtos ou subprodutos utilizados na prática de infração ambiental, independentemente de má-fé do proprietário.
• Efeito propter rem: consequência jurídica que recai sobre a própria coisa, em razão de sua condição ou uso, independentemente de culpa pessoal de quem a possui.
• Súmula 652, STJ: fixa a responsabilidade solidária, mas de execução subsidiária, da administração pública por danos ambientais decorrentes de omissão no dever de fiscalizar.

Por que isso importa

O conjunto desses precedentes revela uma preocupação recorrente do STJ: impedir que a fragmentação de competências entre União, estados e municípios se transforme em brecha para que ninguém, na prática, responda por dano ambiental algum. Ao afirmar que competência para licenciar não se confunde com competência para fiscalizar, a Corte fecha um espaço que poderia ser explorado por quem buscasse blindar uma atividade poluente atrás de uma única licença estadual, evitando qualquer fiscalização federal complementar.

Ao mesmo tempo, os limites impostos às próprias autarquias ambientais — como a exigência de autuação formal antes de bloquear sistemas, ou o respeito ao contraditório mesmo em medidas cautelares — mostram que a Corte não trata a proteção ambiental como valor absoluto capaz de justificar qualquer atalho processual. A fiscalização precisa ser rigorosa, mas também precisa respeitar o devido processo de quem está sendo fiscalizado.

A frase do ministro Herman Benjamin resume bem o fio condutor de toda essa jurisprudência: sem fiscalização real, o Direito Ambiental corre o risco de virar apenas retórica bem-intencionada. E a Súmula 652, ao responsabilizar solidariamente a administração pública omissa — ainda que com execução subsidiária —, deixa claro que o silêncio do poder público diante de um dano ambiental conhecido não é opção neutra: é, ele mesmo, uma forma de contribuir para o problema.

O conteúdo tem finalidade informativa e não substitui orientação jurídica individualizada, porque situações semelhantes podem produzir respostas diferentes conforme os fatos e documentos do caso.

Fonte: STJ

Da redação, postado em 27 de setembro de 2026, às 11h45. Matéria revisado pelo Editor André Luiz Guimarães, revisão jurídica da Dra. Mariana Rodrigues Valle Guimarães, inscrita na OAB/RJ 205702.

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